LA RIFORMA COSTITUZIONALE DOPO LA PRIMA LETTURA DEL SENATO E DELLA CAMERA:

 

ASPETTI ISTITUZIONALI‑FINANZIARI

 

di Giuseppe  PISAURO e GiANCARLO SALVEMINI

 

Università di Perugia e Banca d'Italia

 

i. In questo lavoro intendiamo esaminare il testo di riforma costituzionale approvato prima dal Senato nel marzo 2004 e poi, con modifiche, dalla Camera nell'ottobre 2004, negli aspetti che riguardano:

 

A. le procedure di approvazione del bilancio (§ 3),

 

19. le procedure di approvazione delle leggi di spesa (§ 4),

 

C. le regole istituzionali del federalismo fiscale (§ 6).

 

Questi aspetti non sono affrontati in modo diretto nel testo approvato, ma vanno ricercati nelle norme che riguardano: a) il Parlamento, b) il Presidente della Repubblica, c) il Governo, d) le Regioni e le autonomie locali.

 

Per un'esigenza di ordine nell'esposizione è apparso opportuno descrivere brevemente nel, successivo § 2 (di rapida lettura per chi fosse gia informato in materia) le modifiche che la riforma apporterebbe alla Costituzione. Ci si limita a considerare gli articoli che hanno riflessi sulle questioni richiamate. Alle ragioni del bicameralismo rintracciabili nella letteratura economica è dedicato il § 5.

 

Le principali conclusioni di questo lavoro sono che la proposta di modifica costituzionale, basandosi, nell'assegnare i compiti di esame delle leggi alla Camera e al Senato sull'attuale intricata distinzione tra Stato e Regioni in materia di competenze esclusive e concorrenti, definisce un sistema complicato (e forse poco razionale) di procedere per l'approvazione del bilancio, delle leggi di spesa, delle materie di interesse del federalismo fiscale. Una proposta alternativa preferita dagli scriventi, anche in base

all'esame delle regole istituzionali negli altri paesi, viene presentata alla fine dei §§ 3, 4 e 6.

 

2. Il progetto di riforma in sintesi.

 

2.1. Articolazione e composizione del Parlamento (artt. 55‑64).

 

Il Senato della Repubblica diventa «Senato federale* (art. 55). Viene ridotto il numero dei parlamentari: da 630 a 518 i deputati e da 315 a 252 i senatori (artt. 56 e 57)[1] (1). Il numero dei deputati, non più senatori, a vita, nominati dal Presidente della Repubblica, viene limitato a 3 (art. 59). ~

 

Il Senato è eletto su base regionale, come già prescrive la Costituzione vigente. Rimangono invariati il numero dei senatori della Valle d'Aosta (uno) e del Molise (due), mentre il numero minimo di senatori per ciascun altra Regione passa da sette a sei.

 

La caratterizzazione in senso federale>> del Senato emerge dalla disposizione che prevede che i senatori siano eletti in ciascuna Regione conte8tualmente all'elezione dei Consigli regionali. Per ciascuna regione, un rappresentante del Consiglio regionale e uno del Consiglio delle autonomie locali partecipano all'attività del Senato, senza diritto di voto (art. 57).

 

Inoltre, si stabilisce che le deliberazioni del Senato siano valide solo se sono presenti senatori di almeno un terzo delle Regioni (art. 64).

 

L'eleggibilità a senatore (art. 58), nel testo originariamente proposto dal Governo, era limitata a chi avesse ricoperto cariche elettive in enti territoriali locali o regionali all'interno della Regione o fosse stato eletto senatore e deputato nella Regione stessa. In Commissione al Senato si è aggiunto, in alternativa, il criterio della residenza nella Regione (rendendo così quasi pleonastici i criteri precedenti).

 

La durata resta di 5 anni per la Camera, per i senatori è quella dei relativi Consigli regionali (art. 60).

 

2.2. Le funzioni legislative di Camera e Senato (art. 70).

 

Il vigente art. 70 stabilisce il sistema di bicameralismo perfetto che caratterizza il nostro ordinamento: «Lafunzione legislativa è eserci

 

tata collettivamente dalle due Camere». Il nuovo art. 70 è alquanto complesso (cfr. allegato) e si collega alla ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni di cui all'art. 117, come riformato dalla legge costituzionale n. 1/2001. In sintesi, sono definite tre modalità di svolgimento della funzione legislativa:

 

a) con predominanza della Camera, per le materie di legislazione esclusiva dello Stato (con le due eccezioni della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali e dell'ordinamento degli Enti locali di cui si dirà al punto e) più avanti);

 

b) con predominanza del Senato, per la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente (per le quali, secondo l'art. 117 «spetta, alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato»);

 

e) esercitata collettivamente dalle due Camere per d.d.l. concernenti, tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, 1) la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale e 2) la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e l'ordinamento della Capitale, e, inoltre, 3) il federalismo fiscale (le materie di cui all'art. 119, che comprendono l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli Enti territoriali, la perequazione delle risorse finanziarie, le risorse aggiuntive statali per promuovere sviluppo economico, coesione e solidarietà sociale, per rimuovere squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona), 4) l'esercizio dei poteri sostìtutivi dello Stato nei confronti degli Enti territoriali (art. 120, e. 2), 5) il sistema di elezione di Camera e Senato, 6) alcune materie per le quali la Costituzione rinvia espressamente alla legge dello Stato[2] (2).

 

La predominanza di un ramo sull'altro (modalità sub a e b) riguarda la risoluzione di eventuali difformità di opinione. Così, per le materie di legislazione esclusiva dello Stato (modalità sub a), i d.d.l. sono esaminati dalla Camera. Dopo l'approvazione, vengono trasmessi

al Senato che, entro 30 giorni (15 giorni se si tratta di d.d.l. di conversione di decreti‑legge), può proporre modifiche su cui,la Camera decide in via definitiva. Per le materie di legislazione concorrente (modalità sub b) è prevista una procedura simmetrica, in cui la decisione definitiva è demandata al Senato. La predominanza del Senato è, tuttavia, fortemente attenuata dalla presenza di un'eccezione, che si verifica qualora il Governo ritenga che proprie modifiche, approvate dalla Camera, a un d.d.l. sottoposto al Senato siano essenziali per l'attuazione del proprio programma o per la tutela delle esigenze di cui all'art. 120 (quelle che giustificano l'esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni e degli Enti locali: mancato rispetto di norme e trattati internazionali, pericolo per l'incolumità e la sicurezza pubblica, unità giuridica ed economica, in particolare per i livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale). In questi casi, il Primo ministro, prevìa autorizzazione del. Presidente della Repubblica, può esporre al Senato le modifiche proposte dal Governo. Se il Senato non accetta tali modifiche (e ha trenta giorni di tempo per farlo), il d.d.l. viene sottratto alla competenza del Senato stesso e attribuito a quella della Camera, che decide in via definitiva (a maggioranza assoluta dei suoi componenti)[3] (3).

 

Nelle materie in cui la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (modalità e), i d.d.l. vengono sempre esaminati da entrambi i rami. Tuttavia, rispetto alla situazione odierna, vi è una novità, la cui portata non è peraltro molto chiara: la possibilità di interrompere la «navetta* di un d.d.l. da un ramo all'altro con una procedura di riconciliazione. Infatti, nel caso le due Camere approvino testi diversi di un d.d.l., i Presidenti delle Camere possono convocare una Commissione mista paritetica (trenta deputati e trenta senatori, designati sulla base del criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere), incaricata di proporre un testo unificato da sottoporre al voto delle due Assemblee [4] .

Su eventuali, questioni, di competenza fra le due Camere (vale a dire, sull'attribuzione.di:un particolare d.d.l., a una delle tre modalità sopra esposte) decidono i Presidenti di Camera e Senato. Essi possono deferire la decisione a un Comitato paritetico (4 deputati e 4 senatori ,designati sulla base del criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere). La decisione dei Presidenti o del Comitato non è sindacabile in alcuna sede» (art. 70, e, 6). Va infine segnalata l'affermazione del,principio secondo cui un disegno di legge non può contenere disposizioni relative a materie per cui si dovrebbero applicare procedimenti diversi (art. 70, e. 6).

 

1 2~3. Distribuzione della potestà legislativa tra Stato e Regioni (artt. 117‑118).

 

La modifica più rilevante (la cosiddetta devolution) investe l'art. 117. Nella formulazione vigente, accan to alle nozioni di legislazione esclusiva dello Stato e di legislazione concorrente, è già presente la nozione di potestà legislativa esclusiva delle Regioni contenuto residuale (<ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato»). Nel nuovo testo, si aggiungono in modo esplicito le seguenti quattro materie:

 

a) assistenza e organizzazione sanitaria;

 

b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche;

 

e) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse della Regione;

 

i

 

d) polizia amministrativa regionale e locale.

 

D'altro canto, alcune materie di legislazione concorrente nella Costituzione vigente vengono attribuite alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, e. 2): le norme generali di tutela della salute, sicurezza e qualità alimentari, la sicurezza del lavoro, l'ordinamento della capitale[5] (5), le grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale, l'ordinamento della comunicazione, l'ordinamento

delle professioni intellettuali, l'ordinamento sportivo nazionale, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionali dell'energia.

 

Una seconda modifica riguarda l'art. 118, che attualmente attribuisce le funzioni amministrative ai Comuni (fatto salvo il principio di sussidiarietà) e stabilisce che la legge statale disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie 1) dell'immigrazione, 2) dell'ordine pubblico e sicurezza ad esclusione della polizia amministrativa locale 3) della tutela dei beni culturali (le prime due sono materie di legislazione esclusiva dello Stato, la terza di legislazione concorrente). Nel nuovo testo si aggiungono all'eleneo: 4) le grandi reti di trasporto e navigazione di interesse nazionale (di legislazione esclusiva dello Stato) e 5) la ricerca scientifica e tecnologica (di legislazione concorrente).

 

Sempre nell'ambito del coordinamento tra Stato e Regioni, è di rilievo la rilevanza costituzionale attribuita alla Conferenza Stato‑Regioni (art. 118, e. 3) e ad altre Conferenze tra lo Stato e gli Enti territoriali <per realizzare la leale collaborazione e promuovere accordi e íntese*.

 

Nella Costituzione vigente, l'art. 118 afferma il principio di sussidiarietà come base della promozione da parte dello Stato e degli enti territoriali «dell'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale». Il testo della riforma aggiunge, sempre sulla base del principio di sussidiarietà, la promozione dell'autonoma iniziativa degli enti di autonomia funzionale, dando così un fondamento costituzionale al decentramento funzionale, oltre a quello territoriale.

 

La novità forse più importante e, come vedremo (nel § 6), sorprendente è, comunque, quella che compare nelle disposizioni transitorie (d.d.l. costituzionale, art. 57, Federalismo fiscale e finanza statale), dove si afferma che «in nessun caso l'attribuzione dell'autonomia impositiva ai Comuni, alle Province alle Città metropolitane e alle Regioni può determinare un incremento della pressione fiscale complessiva».

 

3. Le procedure di approvazione del bilancio.

 

3.1. La proposta.

 

Nella Costituzione italiana vigente, le norme riguardanti il bilancio dello Stato sono esposte nell'art. 81.

 

 

La proposta in esame modifica le prime parole del primo comma dell'art. 81, «~Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo») in «Sono approvati ogni anno ... ai sensi dell'art. 70, primo comma».

 

Alla mancata indicazione dell'organo che deve approvare il bilancio che era un chiaro sintomo dell'incertezza in materia dei senatori, la Camera ha cercato di porre rimedio con l'ultima parte del testo citato.

 

Per capire a chi spettano i compiti in materia di bilancio bisogna riferirsi all'art. 70, e. 1 e 3, e alla disposizione transitoria dell'art. 53, e. 2, della proposta di legge costituzionale.

 

Per l'art. 70, e. 1, «La Camera dei deputati esamina i disegni di legge concernenti le materie di cui all'articolo 117, secondo comma, fatto salvo quanto previsto dal terzo comma del Presente articolo .... ».

 

Per l'art. 70, e. 3, «La funzione legislativa dello Stato è esercitata collettivamente dalle due Camere per l'esame dei disegni di legge concernenti le materie di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), e 119, ... ».

 

Per la disposizione transitoria di cui al comma 2, «... le disposizioni di cui agli articoli ... 70, .... 81, ... della Costituzione, come modificati dalla presente legge costituzionale ... si applicano con riferimento alla prima legislatura successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale». Ossia, probabilmente fino al 2011, continua a valere la procedura attualmente vigente.

 

L'art. 70, e. 1, sembra attribuire alla Camera dei deputati la decisione finale sul bilancio (anche se non obbligatoriamente con procedura normale di esame, ossia in commissione e in aula, in quanto viene soppressa tale indicazione dall'art. 72, e. 4, della Costituzione). Eventuali modifiche proposte dal Senato al testo approvato dalla Camera (eventualità che si può ritenere di probabile realizzazione nel caso della manovra di bilancio) devono comunque essere accettate dalla Camera cui è riservata la decisione definitiva (il Senato ha quindi un ruolo, anche se non l'ultima parola, nell'approvazíone del bilancio).

 

L'art. 70, e. 3, sembra estrarre dalla manovra di bilancio (come è attualmente intesa, con eventuali apposite norme della legge finanziaria) una parte riguardante la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la perequazione delle risorse finanziarie tra le amministrazioni locali e il «federalismo fiscale», nonché gli interventi statali in favore di amministrazioni locali «per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la. solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, perfavorire l'effettivo esercizio

 

dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi, dal normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119 della Costituzione). Queste norme, che potrebbero anche essere ripresentate annualmente (una specie di apposita legge per il patto di stabilità interno?); devono essere approvate nello stesso testo dalle due Camere. Se ciò non avviene, si può ricorrere alla procedura di riconciliazione descritta nel § 2 (costituzione di una commissione mista paritetica tra deputati e senatori, che proporrà un testo comune sulle norme in discussione da sottoporre al voto finale delle due assemblee). Inoltre l'art. 70, e. 6, stabilisce il principio, di ardua applicazione, per il quale «un disegno di legge non può contenere disposizioni relative a materie per cui si dovrebbero applicare procedimenti diversi».

 

Si possono notare subito alcuni aspet ti negativi di questa procedura:

 

a ) La manovra di bilancio perde la sua unitarietà: viene distinta in due o più spezzoni, approvati con diversa procedura.

 

b) Almeno su una parte della manovra il Governo perde il controllo della stessa, a favore del Parlamento. Attualmente, il Governo può presentare, e quindi far approvare dalla sua maggioranza, emendamenti anche a sessione di bilancio avanzata; in futuro, il Governo, che può porre la fiducia solo presso la Camera dei deputati, dovrà accettare passivamente quanto definito dalla commissione pariteti.Ca (o, al massimo, far respingere da almeno un'assemblea quanto ivi deciso). Come si è visto, maggiore è il potere del Governo di sottrarre al Senato provvedimenti attribuiti alla competenza prioritaxia di quest'ultimo. . 1 1

 

La Commissione bilancio del Senato, nell'esprimere il suo nulla osta al disegno di legge costituzionale in esame, aveva richiesto che la procedura di cui all'art. 70, e. 3, fosse estesa all'insieme dei provvedimenti di bilancio. Tale proposta è stata accolta in via transitoria, dalla disposizione di cui al citato articolo 53, comma 2, facendo permanere per molti anni le attuali norme costituzionali di approvazione delle leggi e quindi le attuali procedure di approvazione della manovra di bilancio.

 

3.2. Confronti internazionali.

 

Quali sono le procedure. costituzionali, in materia di approvazione del bilancio, vigenti negli altri paesi?

 

In generale, in materia finanziaria è prevista una netta preminenza decisionale della «Camera bassa», la quale ha spesso un più

stretto rapporto politico e fiduciario con il Governo[6] (6). In particolare,

 

‑ In Francia, Polonia, Spagna e Giappone, il bilancio è esaminato prima dalla Camera dei deputati (Assemblea nazionale in Francia) e poi dal Senato; se non si raggiunge una posizione comune (eventualmente anche attraverso una commissione paritetica) alla fine prevale la Camera.

 

‑ In Germania il bilancio viene presentato contemporaneamente al Bundesrat (dove sono rappresentati i Lánder e che dà un parere preliminare) e al Bundestag che approva un testo, poi esaminato dal Bundesrat senza potere di emendamento (può eventualmente richiedere l'intervento di una commissione interparlamentare di conciliazione); la decisione finale è del Bundestag.

 

‑ In Romania, dopo la riforma costituzionale del 2003, il bilancio è esaminato prima dal Senato, poi dalla Camera, competente in via definitiva (prima della riforma, il sistema era come in Italia, tuttavia con l'istituzione di una Commissione paritaria ad hoc con compiti di mediazione).

 

             ‑ Nel Regno Unito, l'iniziativa di esame delle spese di bilancioe delle entrate fiscali spetta solo alla Camera dei Comuni (no taxation without rapresentation) e l'assenso della Camera dei Lords nella sostan­za non è necessario (anche in Austria, Belgio e ' nella Repubblica Ceca il bilancio non è esaminato dalla Camera alta e in Irlanda sostanzial­mente, in questa materia, la Camera alta ha solo poteri consultivi).

 

‑ Nei Paesi Bassi il Senato ha, in teoria per quel che riguarda il bilancio, un potere di veto, ma non di emendamento, sui testi legislativi approvati dai deputati.

 

‑ Solo la Camera dei deputati esamina, ovviamente, il bilancio nei sistemi monocamerali (Nel mondo sono rilevabili 114 sistemi con Parlamento monocamerale e 68 sistemi bicamerali, Tav. 1).

 

Anche nei paesi per i quali vige un sistema vicino al <bicameralismo perfetto» esistono in genere procedure di riconciliazione delle decisioni delle due assemblee.

 

‑ Negli Stati Uniti; ove la procedura di approvazione del bilancio è piuttosto complessa, nel caso di difficoltà nel trovare un accordo tra i due rami del Congresso, si fa ricorso a un comune Conferenee committee, il cui Report è votato senza possibilità di emendamenti (7).

 

‑ In Svizzera, in teoria per quel che riguarda il bilancio, si ha l'intervento di una commissione interparlamentare dopo 3 letture senza accordo dei due rami del Parlamento.

 

‑ In Australia, se il Senato per due volte non approva una specifica legge (incluse quelle di bilancio), il Governatore generale può sciogliere contemporaneamente i due rami del Parlamento, che, se non troveranno ancora un accordo dopo le elezioni, si riuniranno per approvare il provvedimento in seduta comune.

 

‑ Solo in Italia si ha, attualmente, un sistema di «bicameralismo perfetto» anche in materia di bilancio (con alternanza annuale del primo esame tra i due rami del Parlamento).

 

Da questo confronto internazionale appare che, se la procedura seguita in Italia era abbastanza anomala, la proposta per la quale si avrebbero due diverse procedure su parti diverse del bilancio non riportate a unità è tuttavia un unicum.