INTERESSE LEGITTIMO
Alcune definizioni:
- Federico Cammeo:
“una categoria
di diritti che assumono, per ragioni storiche nel nostro ordinamento, il nome
di interessi legittimi” .
·
Dicey : we know nothing of administrative law ;and we
wish to know nothing
·
Atti
Parlamentari:1865 : compare la locuzione
INTERESSE LEGITTIMO
·
MANCINI :”sia
pure che l’autorità amministrativa abbia fallito alla sua missione,che non
abbia provveduto con opportunità e saggezza ,…sia pure che essa abbia ,e forse
anche senza motivi,rifiutato ad un cittadino una permissione ,un vantaggio,un
favore..sia pure che questo cittadino è stato di conseguenza ferito,e forse
gravemente,nei propri interessi:che perciò? …che cosa ha sofferto il cittadino
in tutte le ipotesi testè discorse? Semplicemente una
lesione degli interessi? Ebbene ,che vi si rassegni”.
·
G.ZANOBBINI :” un
interesse individuale strettamente
connesso con un interesse pubblico e protetto dall’ordinamento soltanto
attraverso la tutela giuridica di quest’ultimo”
·
CAMMEO : diritto
alla legittimità del procedimento
·
CANNADA BARTOLI
:”per mostrare che il diritto soggettivo è presupposto dell’interesse legittimo
non occorre un lungo ragionamento…E’ sufficiente ritenere che quest’ultimo sia
diretto a garantire al titolare determinati beni o utilità”
·
VITTORIO
BACHELET :”Per quanto riguarda i riflessi che l’art.113 ha sulla
identificazione teorica della categoria degli interessi legittimi può dirsi che
la dottrina ha già individuato nel suo
primo comma…la conferma di una
configurazione sostanziale di tali interessi;e del resto,vi è in
proposito una assoluta omogeneità nella
impostazione costituzionale, non essendo la citata norma che la
applicazione,nei confronti della pubblica amministrazione, del principio sancito
nel primo comma dell’art.24:”tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi”. Da questo punto di vista può anche sostenersi che la costituzione non abbia fatto che
confermare la precedente situazione; ma con la precisazione che ciò che ha fatto
accogliendo la interpretazione prevalente della figura degli interessi
legittimi come situazioni soggettive sostanziali, ed escudendo
invece ogni possibilità di interpretazioni dei medesimi come situazioni
puramente processuali o meramente strumentali alla realizzazione dell’interesse pubblico.”
·
MASSIMO SEVERO
GIANNINI: “ nel tempo si sono susseguite tre costruzioni teoriche. La prima
concepiva l’interesse legittimo come un
riflesso dell’interesse pubblico curato dall’autorità. La protezione dell’interesse legittimo non è diretta ,ma indiretta (o
riflessa ,od occasionale…):l’interesse pubblico si realizza nella misura in cui
l’atto dell’autorità sia legittimo….-----“la seconda “ …l’interesse legittimo
fu inteso in chiave meramente processuale:l’illegittimità dell’atto
dell’autorità è un fatto di legittimazione processuale,avverandosi il quale chi
ne è leso può adire il giudice;-------“la terza
“vede nell’interesse legittimo
una vera e propria situazione
giuridica soggettiva , di vantaggio,ossia avente ad oggetto un bene della vita, che si distingue dal diritto soggettivo per un monor
ambito di poteri di disposizione del bene del suo titolare…l’interesse
legittimo s’intende come situazione soggettiva di taluni soggetti nei confronti di altro soggetto che è titolare di potestà…”
·
F. G. SCOCA : negli
ultimi decenni l’orientamento
dottrinale è nel senso della riunificazione
di tutte queste figure (diritti affievoliti diritti in attesa di espansione ) nell’unica
figura dell’interesse legittimo.Più recentemente .. interessi diffusi e i c.d. interessi
collettivi…sembra ormai prevalere la tesi che anche gli interessi diffusi e gli
interessi collettivi possano (e quindi debbbano)
rientrare nella figura dell’interesse legittimo ed alcuni(eventualmente)in
quella del diritto soggettivo… diritti
affievoliti e quelli in attesa di espansione detti anche diritti
condizionati,sono a pieno titolo interessi
legittimi;infine gli interessi
diffusi e gli interessi
collettivi, …rientrano …tra gli interessi legittimi.
·
SABINO CASSESE :
L’interesse legittimo è una situazione
soggettiva che non è protetta in via
diretta e specifica dall’ordinamento.
L’interesse legittimo può definirsi come la posizione di vantaggio,riconosciuta
ad un soggetto dall’ordinamento, in relazione a un bene, nei confronti del
quale esiste anche un potere amministrativo.
----salvo che nei casi residuali in cui possa ancora servire per
individuare il giudice competente – la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi ha un
significato prevalentemente classificatorio, e
uno scarso peso, come tutte le analisi
che registrano l’infinito variare e combinarsi delle situazioni dei soggetti
dell’ordinamento giuridico.
Trattazione.
Interesse protetto
Nella accezione più ampia l’espressione “interesse protetto” comprende tutti i casi in cui l’ordinamento giuridico,valutando favorevolmente un interesse ,GLI ACCORDA PROTEZIONE, elevandolo a SITUAZIONE GIURIDICA SOGGETTIVA
Interessi sono tutte le
situazioni giuridiche soggettive che hanno per sostrato un interesse la
tensione di un soggetto verso un bene (Nicolò)
In dottrina varie espressioni
INTERESSI LEGITTIMI
DIRITTI AFFIEVOLITI
DIRITTI in
ATTESA di ESPANSIONE
INTERESSE
LEGITTIMO
Interessi diffusi
Natura delle
situazioni soggettive spese negli
atti della P.A.
Occorre spiegare perché l’ordinamento possa proteggere interessi individuali contro, e a preferenza degli interessi di cui demanda la cura all’amministrazione.
PUBBLICO è lo STATO
·
Le amministrazioni sono soggetti
dell’ordinamento generale ma non i soli
·
Sono soggetti dell’ordinamento anche i Privati
Stato Unico
Amministrazione
Soggetti privati
Ordinamento
Se l’ordinamento protegge un interesse individuale la disciplina che l’ordinamento medesimo così imprime agli interessi in giuoco è, insieme, facile e obbligata: l’Amministrazione, pur nel suo ruolo istituzionale, nei confronti di quell’interesse individuale, non ha potere. O, meglio, e con maggiore aderenza al quadro generale dei rapporti tra Amministrazione e soggetti individuali: quell’interesse è oltre i limiti del potere assegnatole.
Questo modo di descrivere la relazione che si viene a instaurare tra un potere dell’Amministrazione e un diritto soggettivo individuale, quindi, ha una implicazione ben precisa: richiede che si possa sempre tracciare una linea, ma anche impone sempre di tracciarla, la quale separi in modo esclusivo tale potere da tale diritto. Fino alla quale, vi è il diritto soggettivo, e, perciò, non c’è spazio, non ci può essere, per un potere amministrativo; e oltre la quale, c’è il potere amministrativo: e, perciò, non c’è spazio, non ci può essere, per un diritto soggettivo. Linea che coincide perfettamente con quella fino alla quale l’ordinamento assicura la prevalenza sostanziale dell’interesse individuale su quello pubblico che l’Amministrazione deve istituzionalmente perseguire; e oltre la quale l’ordinamento, per contro, assicura la prevalenza sostanziale di questo su quello. Linea, che, ovviamente, è l’ordinamento medesimo ad aver stabilito:
quando, in base e secondo le valutazioni politiche che hanno prevalso, ha attribuito il potere all’Amministrazione e il diritto al soggetto privato, e, quindi, ne ha fissato il limite reciproco.
Naturalmente, la ricostruzione in questi termini della relazione tra potere amministrativo e diritto soggettivo individuale, richiede il chiarimento - di una questione decisiva: la spiegazione del perché e del come l’ordinamento possa proteggere interessi individuali contro, e, quindi, a• preferenza degli interessi di cui, d’altra parte, demanda la cura all’Amministrazione; e che, se non altro per questo solo fattore, non possono non dirsi pubblici. Il problema deve essere risolto, con la considerazione . della grande ambiguità del concetto di “pubblico”, e della molteplicità delle possibili articolazioni di questo carattere.
Che può inerire con diversa intensità a diverse componenti anche strutturali dell’ordinamento generale. “Pubblico” è, per definizione, e con la massima pregnanza, anzitutto lo Stato: nella interezza della sua personalità giuridica. Ma anche, e, anzi, prima ancora, l’ordinamento generale che, appunto, da esso prende il nome. Però, pure, e con pari sicurezza, sebbene già con una notevole parzialità, la “sua” Amministrazione. Come l’Amministrazione globalmente intesa: comprendendo nel suo insieme anche quella non statale. E, da ultimo, perfino i suoi singoli enti
La medesima aggettivazione, dunque, ricorre ugualmente in riferimento a tutti questi fattori, pur se sono così diversi; ma anch’essa, allora, non può non avere, di volta in volta, toni e significati ben differenti.
Soprattutto, il carattere “pubblico” non può che graduarsi diversamente, in correlazione ai diversi livelli normativi dell’ordinamento cui si ricollega: nel senso che le norme di un livello subordinato, come le leggi rispetto alla Costituzione, e i regolamenti rispetto alle leggi, sono in funzione di interessi i quali, per quanto siano tutti del pari genericamente “pubblici”, non possono che essere di rilievo minore di quelli in funzione dei quali si pone il livello normativo sovraordinato
Questi nessi si atteggiano in modo particolare nel rapporto tra le norme di un dato ordinamento e i relativi soggetti. Le Amministrazioni sono soggetti dell’ordinamento generale. Ma non sono i soli: perché sono parimenti soggetti di esso anche quelli privati. E, allora, la legislazione di tale ordinamento, che le soggettività, le capacità giuridiche di tutti i suoi soggetti riconosce o attribuisce, definendole e commisurandole, non può che porsi come la Sintesi che politicamente ha prevalso, degli interessi di loro tutti. Con l’inevitabile implicazione che anche agli interessi delle Amministrazioni, per quanto pubblici, per quanto collettivi, per quanto superindividuali, deve necessariamente assegnare un ruolo di interessi solo di” parte”: di parte di un tutto; di parte, perché è di un tutto.
È così, allora, che può essere sciolta la questione affrontata:
perché deve risultare ormai ovvio, che anche gli interessi ditali
Amministrazioni. pur ‘pubblici”,
collettivi e superindividuali. ad un certo punto non prevalgono più. non
possano prevalere più su quelli dei soggetti privati:
oltre
un certo punto,
siano e debbano essere
loro addirittura subordinati. In nome dei superiori interessi “pubblici” in
funzione dei quali si pone la legislazione che dà assetto giuridico ai
rapporti tra i titolari degli uni e degli altri: perché può dare questo assetto
a questi rapporti di questi soggetti pubblici e privati, solo componendo in
una sintesi superiore i loro contrastanti interessi.
Interessi
individuali ricevono una tutela assoluta:
Questa osservazione consente di chiarire
meglio in che senso gli interessI individuali nei confronti dell’Amministrazione
ricevono una tutela assoluta quando l’ordinamento li protegga sostanzialmente
come diritti soggettivi: col rilievo che tale tutela è
sì tale, ma solo nei confronti degli interessi “pubblici” soggettivati
nelle amministrazioni; solo nei loro confronti. Perché non lo è affatto,
viceversa, nei confronti degli interessi “ pubblici” cui
corrispondono gli assetti legislativi. Sono questi interessi, sono questi assetti a
definirla e ad assicurarla: ponendola in loro funzione. E tali interessi, tali assetti sono sempre mutevoli,
in corrispondenza della costante mutevolezza delle valutazioni politiche
che esprimono: di volta
in volta ridefinendo le soggettività individuali rispetto a quelle pubbliche, e
viceversa. E sempre mantenendole tutte in funzione propria: almeno, nei limiti
nei quali esse non possano vantare basi addirittura costituzionali, e comunque
a livelli in ogni caso superiori a quello legislativo dell’ordinamento
medesimo.
Ciò che distingue
L’UTILIZZARE
SITUAZIONI
GIURIDICHE SOGGETTIVE
DIVERSE
I
PRIVATI HANNO DIRITTI SOGGETTIVI ED
HANNO OBBLIGHI
La
P. A. HA POTERI e ci sono
INTERESSI LEGITTIMI
La
discriminazione tra diritto soggettivo e
interesse legittimo
Discriminazione tra giurisdizione
*nella bicamerale la P.A. agisce secondo norme di diritto privato e adotta per la giurisdizione un criterio fondato sulle diverse materie.
La
P.A. utilizza POTERI GIURIDICI. In cosa
è diversa da un privato nell’adozione di quegli atti che sono manifestazione di volontà?
NEGOZIO GIURIDICO----PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
La base è comune :con entrambe le fattispecie si determina una nuova regola
- Negozio
giuridico atto di autonomia privata
- Provvedimento
amministrativo atto di esercizio di un potere
A) se l’amministrazione intende acquisire un bene privato con negozio giuridico ,consenso del privato,
effetto la compravendita con acquisto a titolo derivativo
B) se l’amministrazione non segue il modo del diritto privato allora deve poter agire secondo un potere autoritativo si ha l’espropriazione e l’acquisto a titolo originario
Con il carattere autoritativo del provvedimento si evidenzia in quanto è una sola delle parti che stabilisce anche
per le altre ma DA SOLA
L’ASSETTO DEGLI INTERESSI.
NEGLI ORDINAMENTI STRANIERI
Negli ordinamenti stranieri può ritenersi essenziale?
In via generale l’INTERESSE LEGITTIMO non è conosciuto negli ordinamenti stranieri (ad eccezione ordinamento spagnolo art.24 cost.)
Ma non è il nome ma la figura sostanziale che dovremmo cercare; nell’ordinamento tedesco troviamo DIRITTI PUBBLICI SOGGETTIVI un nome diverso ma la sostanza e l’interesse legittimo.
Guardiamo indietro:
La FRANCIA
L ‘
« arrèt Bianco »
Bordeaux, 1872. Sono passati due anni dalla caduta di Napoleone in, dalla fine del si Impero e dall’inizio della in Repubblica. Un anno dalla Comune, giudicata la prima rivoluzione socialista. E l’anno in cui il «Conseil d’Etat» è divenuto giudice. Una bambina di cinque anni, Agnès Bianco, viene urtata e gravemente ferita da un piccolo vagone, carico di tabacco, condotto da quattro operai dell’azienda statale dei tabacchi, nella strada che separa due magazzini dello stabilimento di Bacalan dell’azienda. Il padre della bambina inizia, dinanzi al tribunale civile di Bordeaux, una causa per responsabilità contro i quattro operai, come coautori delle ferite prodotte a sua figlia, e contro lo Stato, come civilmente responsabile della imprudenza dei suoi dipendenti, chiedendo agli operai e allo Stato, solidalmente, un indennizzo di 40 mila franchi.
Il prefetto della Gironda, nella veste di rappresentante dello Stato, declina la competenza del Tribunale e solleva il conflitto, che viene portato al ((Tribunal des conflits». Questo, l’8 febbraio 1873, decide che ((la responsabiité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu ‘ il emploie dans les divers services publics n’est pas régie par les principes établis, dans les art. 1382 et suivant C. civ., pour les rapports de particulier à particulier. Cette responsabiité, qui n’est ni générale ni absolue, a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés. C’est, des lors, à l’autorité administrative, et non aux tribunaux ordinaires, qu’il appartient de l’apprecier» (la responsabilità in cui incorre lo Stato per i danni causati a privati dalle persone dì cui esso si vale nei diversi servizi pubblici, non è retta dai principi stabiliti dall’art. 1382 e seguenti del codice civile, per i rapporti tra privati. Tale responsabilità, che non è né generale, né assoluta, ha sue regole speciali, che variano secondo i bisogni del servizio e la necessità di conciliare i diritti dello Stato con quelli dei privati. Spetta, dunque, al giudice amministrativo e non ai tribunali ordinari valutare tale responsabilità»).
Esistono, dunque, due diritti, uno applicabile ai rapporti tra privati, uno, invece, ai rapporti tra amministrazioni pubbliche e privati, il diritto amministrativo. La decisione ora riportata, nota come «arret Bianco », verrà considerata, per tutto il nostro secolo, rivoluzionaria, pietra angolare del diritto amministrativo e suo fondamento. Questo episodio triste segna, dunque, la data di nascita convenzionale del diritto amministrativo.
Lo sviluppo contestato
del diritto amministrativo nei paesi anglosassoni:
«M. Barthélemy, the Dean of the Faculty of Law in the University of Paris, relates that thirty years ago he was spending a week-end with the late professor Dicey. In the course of conversation, M. Barthélemy asked a question about administrative law in his country. «In England”, replied Dicey, “we know nothing of administrative law; and we wish to know nothing”» (~ Barthélemy, preside della facoltà giuridica dell’Università di Parigi, riferisce che trent’anni fa egli stava trascorrendo un fine settimana col defunto professor Dicey. Conversando, Barthélemy gli fece una domanda relativa al diritto amministrativo nel suo paese. «In Inghilterra”, rispose Dicey, «noi non sappiamo nulla del diritto amministrativo; e non vogliamo saperne nulla”
La tesi di Dicey
Un’analisi del mancato sviluppo (e dei suoi limiti) del diritto amministrativo in Inghilterra non può non cominciare con l’o pera di Albert Venn Dicey (1835-1922), il più importante giurista inglese degli ultimi due secoli.
In un’opera del 1885,
pubblicata, quindi, in piena epoca vittoriana, negli anni in cui si ponevano le
basi dello sviluppo dell’Inghilterra come maggiore potenza mondiale, intitolata
Lectures introductory to the stud9 of
the Iaw of the Constitution, 2 egli affermava che il « droit administratif» era
sconosciuto al diritto inglese. I giudici e i giuristi inglesi - egli osservava - non conoscono
neppure l’espressione « administrative law ».
Dicey continuava dicendo che il « droit administratif» francese era caratterizzato, da una parte, dall’esistenza di regole speciali (che — però — non potevano essere chiamate diritto, essendo determinate arbitrariamente dall’amministrazione) relative ai rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini; dall’altra, dall’esistenza di giudici speciali, cui erano attribuite le controversie con l’amministrazione, ad esclusione dei giudici ordinari. Per Dicey, il « droit administratif» era un diritto che creava privilegi e, quindi, illiberale.
Questo « diritto » — secondo Dicey — corrispondeva alla situazione inglese del xvi e xvii secolo, sotto i Tudor e gli Stuart, non a quella della fine dell’Ottocento. In quest’ultimo periodo, secondo Dicey, in Inghilterra prevaleva, invece, la « rule of law » secondo la quale esiste un solo diritto, detto « ordinary law of the land » (un diritto non scritto, « dichiarato » dai giudici, quindi «judge-made law»), al quale tutti i soggetti sono sottoposti, indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata, e un solo giudice, il giudice ordinario, che applica l’ordinary law» alle autorità pubbliche come se fossero privati, con tutti i loro doveri e le loro responsabilità.
La tesi di Dicey ebbe un’influenza immensa per quasi mezzo secolo ed è un bell’esempio di come le ideologie possano prevalere sulla realtà giuridica. Essa divenne quasi parte della Costituzione inglese stessa. E si diffuse dovunque (l’opera di Dicey è stata tradotta in francese, ungherese, russo e cinese), anche in Italia, dove, attraverso la traduzione francese, arrivò fino a Santi Romano e ai postpandettisti, restando, poi, dominante per decenni. Secondo la moderna storiografia, ciò accadde perché essa rappresentava un’interpretazione ispirata da un’ardente fede nell’individualismo e nel liberalismo, conformemente ai sentimenti diffusi a quei tempi:’ Dicey era un «whig» (liberale), fortemente contrario a quelli che vengono chiamati interventi pubblici nell’economia e nella società. In Inghilterra, i laburisti, a partire dal secondo decennio di questo secolo, per affermare le loro tesi socialistiche, dovettero opporsi alle idee di Dicey e furono sostenitori del diritto amministrativo.
Secondo altri, il punto di vista di Dicey prevalse perché egli, sviluppando il principio della « rule of law», elevava a principio costituzionale la regola della prevalenza delle corti ordinarie su quelle locali e su quelle ecclesiastiche, regola affermatasi, a livello ordinario, da trecento anni.3
Un’altra spiegazione fu affacciata da Robson nel 1932. Che b tesi di Dicey riflettesse la lotta ingaggiata, nel xvi secolo, tra e Parlamento, la prima aspirando a esercitare le proprie prerogative senza controlli, il secondo tentando di affermare la legge suprema alla quale anche il sovrano doveva esser soggetto. Secondo Robson, ai tempi di Dicey questa lotta si era trasformata nel conflitto tra l’esecutivo, da un lato, e il giudiziario e le professioni legali, dall’altro.
…E interessante notare che, col passare del tempo, Dicey attenuò l’opposizione tra « droit administratif» e «rule of law
Nella settima edizione (1908) del suo libro, ora
intitolato lntroduction to the study of the Law of the Constitution, egli collocava il «droit
admìnistratif» in una prospettiva storica,
riconoscendo che, dopo il 1870, esso aveva subito importanti cambiamenti e
affermando che la contrapposizione tra i due paesi si giustifica-va se si
prendeva in considerazione, per la Francia, il periodo precedente al 1870. Dopo
tale anno - aggiungeva
Dicey nel 1908 — il diritto amministrativo « comcs very
near to law
» (usi avvicina al diritto»)’ avendo perduto il carattere
arbitrario grazie allo sviluppo del Consiglio di Stato come vero e proprio giudice (»judicialisation of administrative
law »). Questo —
con-cedeva Dicey - non è ancora indipendente come un giudice
inglese, ma non è certo una branca dell’amministrazione. Parallelamente, Dicey era disposto ad ammettere, nel 1908, che
l’amministrazione inglese godeva di prerogative speciali, analoghe a quelle
dell’amministrazione francese e che « recent legislation has occasionally, and for particular purposes, given to officials something
like judicial authority » (» leggi recenti
hanno dato a funzionari, per scopi e in casi particolari, qualcosa di simile
all’autorità dei giudici») e che « it is possible
in such instances, which are
rare, to see a slight approximation to “droit administratif’
» ~» è possibile riconoscere, in tali casi, che sono rari,
che ci si avvicina al “droit administratif”
»).‘
Successivamente, nella lunga introduzione alla ottava
edizione (1915) del suo fondamentale studio, Dicey,
passando in rassegna gli ultimi sviluppi francesi e inglesi, ritornava sulla
tendenza dei due sistemi a diventare simili e sulla « giudizializzazione » del diritto
amministrativo francese e segnalava la tendenza inglese, sotto l’influenza
delle idee socialistiche, a «ufficializzare» il diritto con l’adozione dileggi
da parte del Parlamento. Restavano ancora differenze, aggiungeva Dicey. Egli indicava, principalmente, la non completa
indipendenza del «Conseil d’Etat»
rispetto al governo. Dunque, a questo punto, la differenza tra Francia e
Inghilterra non riguardava più l’esistenza di un diritto speciale, il « droit administratif»,
ma solo quella di un giudice speciale, il « Conseil d’Etat a.
Nello stesso anno, infine, Dicey dedicava una breve nota a « The development of administrative law in England », 2 un titolo, questo, che trenta o solo quindici anni prima non avrebbe mai adoperato, avendo affermato che, nella lingua inglese, non vi era neppure l’equivalente del termine francese « droit administratif».
Conclusioni
Per concludere, si può dire che i due sistemi, quello francese e quello inglese, non erano così radicalmente diversi come in origine Dicey aveva sostenuto. In particolare, che non era probabilmente mai esistita un’amministrazione pubblica interamente soggetta al diritto privato (come i postpandettisti italiani credettero, favoleggiando di un sistema inglese di amministrazione a diritto comune). Ma che vi era una differenza importante tra i due: mentre la Francia aveva un giudice speciale per i rapporti amministrazione-cittadini, la Gran Bretagna non l’aveva o - meglio - non ne aveva uno con competenze generali e con chiare funzioni giurisdizionali. Questa differenza era più rilevante di quanto non apparisse, per il ruolo « creatore » del Consiglio di Stato francese e per il contributo che esso dette allo sviluppo dei principi del diritto amministrativo. Si può aggiungere che, in fondo, l’errore iniziale di Dicey (ma, come abbiamo visto prima, non solo suo) fu di aver predatato lo sviluppo del « droit administratif» alla Rivoluzione e a Napoleone. Di ciò, egli si rese conto nel 1908, quando riconobbe che il “droit administratif” , fino al 1870,non si era ancora compiutamente sviluppato.
(S CASSESE,Le basi del diritto amministrativo,Torino,Garzanti,1995,p.66)
COME SORGE IL PROBLEMA
DELL’INTERESSE LEGITTIMO
Nel 1865 compare negli atti parlamentari la locuzione INTERESSE LEGITTIMO per indicare controversie di cui non si deve occupare il giudice ordinario ma né la L. 1889 che istituisce la IV sez. del Consiglio di Stato né il T.U. Consiglio di Stato del 1924 usano l’espressione.
Con la Costituzione ha carattere di situazione giuridica soggettiva di diritto Sostanziale (V.Bachelet.) e l’interesse legittimo è collocato a fianco del diritto soggettivo.
La legge 1889 si guarda dal definire la IV sez. giudice , ma si parla di tutela amministrativa(Orlando)
Poi Mortara e Cammeo : DIRITTO alla LEGITTIMITA’ del PROCEDIMENTO
CHE COSA HA SOFFERTO IL CITTADINO? UNA
LESIONE DEGLI INTERESSI?
CHE VI SI RASSEGNI!
Nella prima fase di formazione del nostro sistema amministrativo, tra il 1865 e il 1889, durante la quale la tutela delle situazioni soggettive nei confronti dell’Amministrazione trovava la sua disciplina esclusivamente nella 1. fondamentale 20.3.1865 n. 2248, all. e) , soltanto i diritti soggettivi avevano tutela nei confronti dell’Amministrazione. Nel dibattito parlamentare per la formazione di questa legge, il MANCINI pronunciò la celebre frase: “sia pure che l’autorità amministrativa abbia fallito alla sua missione, che non abbia provveduto con opportunità e saggezza,sia pure che essa abbia, e forse anche senza motivi, rifiutato ad un cittadino una per-missione, un vantaggio, un favore, che ogni ragione di prudenza e di buona economia consigliasse di accordargli ,sia pure che questo cittadino è stato di conseguenza ferito, e forse anche gravemente, nei propri interessi: che perciò? che cosa ha sofferto il cittadino in tutte le ipotesi testè discorse? Semplicemente una lesione degli interessi? Ebbene, che vi si rassegni”.
Nel 1800 l’interesse legittimo non esiste nel campo sostanziale
IL CAMMINO DELLA DOTTRINA:
Come spiegare che soggetti non titolari di diritto soggettivo possano rivolgersi al giudice? Questo rappresenta il crollo di una certezza
Più che definire descrivono: quando un soggetto poteva non avere esiti nei processi dinanzi alla IV sez. del Consiglio di Stato.
Esiste
una situazione soggettiva? Questa assicura un risultato utile solo se c’è
coincidenza tra interesse privato e interesse
pubblico dipende dalla coincidenza con
l’interesse pubblico
Cosa è questa non garanzia del risultato ? INTERESSE SOLO OCCASIONALMENTE PROTETTO
Tutelato è l’interesse pubblico l’interesse privato si giova dell’interesse pubblico.
L’interesse legittimo non ha rilievo sostanziale serve solo a poter adire il giudice a tutela di un interesse di cui è titolare la P.A.
L’interesse
legittimo ha solo natura processuale non
è né più né meno che un’azione.
1940 - 50
accanto ad una tutela processuale una TUTELA SOSTANZIALE
Si da rilievo ai ricorsi amministrativi l’interessato ha una tutela anche prima anche fuori del processo.
Come si giunse ad affermare che l’interesse legittimo era una situazione di diritto sostanziale ma avente ad oggetto il comportamento dell’amministrazione …L’interesse alla legittimità aveva sempre un risultato favorevole in giudizio.
Perché viene abbandonata questa teoria?
e.g. Il proprietario di un palazzo veniva espropriato, l’interesse è individuato in un soggetto :AVERE LA PROPRIETA’ del PALAZZO
ma PERCHE’ SOLO IL PROPRIETARIO HA LA TITOLARITA’ DELL’INTERESSE?
Anche un non espropriato puo’
avere interesse alla legittimita’ UN INTERESSE DI TUTTI
SE UN TERZO ANDAVA AD IMPUGNARE IL Consiglio di Stato rigettava….
COME SI INDIVIDUAVA L’INTERESSE?
CANNADA BARTOLI: Il diritto soggettivo come presupposto dell’interesse legittimo , chi è titolare dell’interesse? Questo si radica diventa una SITUAZIONE GIURIDICA SOGGETIVA SOLO PER CHI E’ TITOLARE del DIRITTO SOGGETTIVO!
GUARDIAMO L’EVOLUZIONE:
- Nozione inesistente
- La descrizione
- Privato ha un interesse
- Teoria sul piano processuale
- Teoria sostanziale
Interesse
legittimo interesse alla
legittimità incardinato
nel diritto soggettivo
Ma quando l’amministrazione arricchisce la sfera del privato: autorizzazioni – concessioni
Non c’è presupposto un diritto soggettivo cosa sorge poi?
Un profilo di ulteriore rilevanza : quando il privato viene in relazione con soggetto con poteri autoritativi al posto di una tutela statica una ulteriore tutela dinamica carattere strumentale dell’interesse alla legittimità che o è presupposto in diritto soggettivo (Cannada) o collegato ad un interesse materiale di cui il soggetto si dimostri titolare.
L’EQUIVOCO DEL DIRITTO AFFIEVOLITO
Fin dalle prime indagini sulle situazioni soggettive di cui il privato può essere titolare viene introdotta la figura del DIRITTO AFFIEVOLITO alla base c’è un equivoco:- si è voluta spiegare una vicenda tutta processuale (attinente al riparto delle giurisdizioni) con soluzioni di diritto sostanziale
·
Poiché il diritto soggettivo inciso dal provvedimento amministrativo,trova
tutela dinanzi al giudice degli interessi legittimi SI E’ PENSATO CHE IL
PROVVEDIMENTO DETERMINASSE L’AFFIEVOLIMENTO DEL DIRITTO e lo TRASFORMASSE IN INTERESSE LEGITTIMO
L’INTERESSE LEGITTIMO HA
VALORE STRUMENTALE
Carattere di non immediatezza ma di strumentalità , mentre il diritto soggettivo è la tutela di un diritto concretamente avvertito ( credito-reale) con immediatezza della tutela
Se voglio costruire una casa
concessione edilizia
INTERESSE STRUMENTALE ALL’INTERESSE EFFETTIVO: REALIZZARE UNA ABITAZIONE
In cosa consiste strumentalità?
· Tale in quanto ha ad oggetto attività o inattività della P.A.
· L’interesse è sempre il bene l’abitazione ma tutelato strumentalmente attraverso il provvedimento dell’amministrazione.
Interesse legittimo consente al
privato di essere ascoltato dall’amministrazione partecipazione al procedimento
(241/90)
Cosa è l’interesse
legittimo?
L’ambiente in cui vive è quello in cui si
cerca un nuovo assetto di interessi, ma
che è lasciato alla decisione unilaterale dell’amministrazione
L’interesse legittimo è una situazione
soggettiva che ha come suo soggetto
l’azione dell’amministrazione
·
Sia che il provvedimento tenda a diminuire la
sfera giuridica del privato
·
Sia ad ampliarla
Ciò che il privato fa con l’interesse legittimo è indirizzare l’amministrazione verso un provvedimento
favorevole
INTERESSE LEGITTIMO è interesse ad un certo provvedimento che
deve passare attraverso una attività giuridica della P.A.
Nell’interesse legittimo non esiste un previo
assetto di interessi ma si chiede la prestazione dell’assetto di intereii
1970 INTERESSI DIFFUSI
INTERESI DIFFUSI - interessi considerati dalla
costituzione sono della generalità dei
cittadini interessi diffusi
e.g. danno
all’ambiente
L’oggetto proprio,
dell’interesse legittimo è pertanto il provvedimento amministrativo; o, forse
meglio l’assetto di interessi che il provvedimento attua.
L’interesse legittimo può
essere considerato situazione giuridica inattiva, soltanto nel senso che la sua
soddisfazione è rimessa principalmente ad un comportamento altrui. li carattere
inattivo dell’interesse, non comporta affatto che l’interesse legittimo venga a
ridursi ad una semplice attesa giuridicamente
tutelata.
Anzi le forme di protezione
dell’interesse legittimo consistono essenzialmente in facoltà attive, di
iniziativa, di intervento, di collaborazione;
La
circostanza che la Costituzione, all’art. 113, menzioni gli interessi
legittimi accanto ai diritti soggettivi non è importante se non per il
principio che in ogni caso è ammessa la tutela giurisdizionale contro gli atti
della pubblica amministrazione. In altre parole, la norma non va intesa in
senso prescrittivo, ma in un senso descrittivo o ricognitivo. Lo stesso può dirsi dei “legitimate
interests” o “expectations”
nell’ordinamento inglese, che, non essendo retto dal principio di dualità delle
giurisdizioni, non ha bisogno di una rigida dicotomia diritti-interessi, ma si
vale di essa come strumento conoscitivo per misurare l’area — li piuttosto
ristretta — delle situazioni soggettive dei privati riconosciute e
giuridicamente tutelabili nei confronti della pubblica amministrazione’.
A
questo punto — salvo che nei casi, residuali, in cui possa ancora servire per
individuare il giudice competente — la distinzione tra diritti soggettivi e
interessi legittimi ha un significato prevalentemente classificatorio,
e uno scarso peso, come tutte le analisi che registrano l’infinito variare e
combinarsi delle situazioni dei soggetti dell’ordinamento giuridico.
D’altra
parte, se così non fosse, specialmente dopo l’ampliamento registratosi
nell’ultimo cinquantennio nelle funzioni amministrative, la distinzione
diverrebbe presto una teoria dei limiti dei diritti dei privati e della
illimitata sovranità dello Stato. Sopravviverebbe, in
altre parole, la parte illiberale e autoritaria di una costruzione giuridica,
introdotta per una finalità garantistica, che ha perduto, però, di attualità,
potendosi raggiungere lo stesso scopo per altre strade.
Si
può chiudere ….ricordando che, già nel secondo decennio del secolo, un giurista
come Federico Cammeo definiva i cosiddetti interessi legittimi “una categoria
di diritti che assumono, per ragioni storiche nel nostro ordinamento, il
nome di interessi legittimi” .. e –come- il diritto comunitario è indifferente
alla distinzione…(direttiva 21 Dicembre 1989,n°665 recepita l.18/2/92,n°142)
(S
CASSESE,Le basi del diritto amministrativo…p.469)
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