Il provvedimento amministrativo

Soffermiamoci, ora, sul provvedimento. I diversi elementi costitutivi della pubblica amministrazione, che abbiamo considerato finora, si proiettano, passando attraverso il procedimento, nel provvedimento. La funzione e i suoi elementi (materia, attribuzioni e fini o interessi) e l'organizzazione con i suoi elementi (funzioni, articolazione e poteri), diventano concreti nel provvedimento, perché vanno a costituire i suoi elementi.

Prima di passare in rassegna questi ultimi, è bene notare che il sicuro ancoraggio alla pubblica amministrazione è l'unico mezzo per «desoggettivizzare» il provvedimento amministrativo. Il potere pubblico risponde alla regola dell'impersonalità e a quella della neutralità se le sue decisioni sono il prodotto del modo in cui sono ordinate le funzioni e disegnata l'organizzazione. Altrimenti, il provvedimento diviene prodotto dell'azione del dipendente pubblico   o del sovrano, o del principe caricandosi di significati soggettivi.

Un po' per non aver legato fino in fondo il provvedimento alle funzioni e all'organizzazione, un po' per l'influenza esercitata dalla scienza privatistica, che analizza una realtà fatta (anche) di persone fisiche, il capitolo del diritto amministrativo relativo agli elementi dell'atto è pieno di espressioni antropomorfiche, quali volontà, vizio, o persino atto.

Elementi del provvedimento

Elementi del provvedimento sono: presupposti, motivi, volontà, oggetto, esternazione.

1 presupposti sono circostanze di fatto o di diritto, materiali, spaziali, temporali, ecc., verificandosi le quali l'amministrazione può provvedere. Ad esempio, quando vi sia una calamità naturale, possono essere erogate particolari provvidenze alle popolazioni colpite.

I motivi sono costituiti dall'interesse o fine pubblico. Questo si distingue in interesse pubblico necessario o primario, che è quello curato dall'ufficio che provvede, e in interesse pubblico secondario, che è costituito dagli altri interessi considerati nel procedimento, attribuiti ad altre amministrazioni o senza organismo di cura (adèspoti).

Volontà è una scelta, nella quale confluisce l'apporto di più uffici, rivolta a produrre un effetto.

Oggetto è il bene, la situazione soggettiva, il rapporto giuridico, l'utilità al quale l'atto è diretto.

Esternazione è il modo in cui è reso conoscibile all'esterno ognuno degli elementi del provvedimento. Vi è, dunque, la

giustificazione (esternazione dei presupposti), la motivazione (esternazione dei motivi), la dichiarazione della volontà e quel­

la dell'oggetto.

Per una consuetudine che risaliva all'epoca in cui l'amministrazione era apparato servente dell'esecutivo, fino al 1991, molti provvedimenti amministrativi erano esternati con decreto presidenziale. E stata, poi, adottata la legge 12

gennaio 1991, p, 13,,_di cosiddetta «depresenzializzazione».che elenca trenta categorie di atti per i quali si deve "provvedere

con decreto , del Presidente della Repubblica. Per gli altri, si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o ministeriale. La legge dispone che l'elencazione degli atti di competenza del Presidente della Repubblica è tassativa e non può essere modificata, integrata, sostituita o abrogata, se non in modo espresso.

Tutti questi elementi non vanno intesi come fatti riferiti a persone.fisiche o come elementi psichici. Essi, al contrario, non solo sono collegati alle funzioni e all'organizzazione, ma non' sono neppure liberamente determinabili, essendo, di regola, indicati da legge.

. Validità ed fficacia

Quanto ai caratteri, il provvedimento amministrativo ne ha due, collegati tra di loro: scissione tra validità ed efficacia; imperatività.

Validità è la conformità dell'atto alla disciplina normativa e,quindi la sua attitutdine astratta a produrre effetti 1 giuridici.

Efficacia,detta anche esecutività, prodotta dal controllo che viene esercitato sui provvedimenti amministrativi. Il provvedimento amministrativo, anche se invalido (perché viziato e quindi annullabile),può essere efficace.

 La validità e l'efficacia dei provvedimenti sono due effetti prodotti, il primo, dal perfezionamento del procedimento amministrativo e, il secondo, dal completamento del procedimento di controllo. Ad esempio, la registrazione della Corte dei conti di un atto amministrativo opera un controllo preventivo ed agisce come condizione di efficacia del provvedimento, facendone risalire gli effetti al momento della sua emanazione. Per i giudici, l'atto amministrativo, durante il periodo intercorrente fra la sua emanazione e l'apposizione del visto di legittimità, si trova in una situazione di pendenza: esso è, in pratica, sottoposto ad una condizione sospensiva, per cui solo nel momento in cui è apposto il visto di legittimità della Corte dei conti l'atto diventa efficace, nel senso che può produrre i suoi effetti giuridici. Se il provvedimento non è registrato dalla Corte dei conti, non occorre che l'amministrazione lo annulli, ma è sufficiente che ritiri l'atto inefficace ed emani un altro provvedimento idoneo a sostituire il precedente atto.

La successione secondo la quale il provvedimento valido per acquistare efficacia ed essere, quindi, eseguito, deve essere sottoposto a controllo preventivo, è talora modificata, nel nostro ordinamento. Ma ogni volta che ciò accade, vi è una norma espressa, che consente quella che, nella prassi, viene chiamata talora immediata esecuzione, talaltra anticipata esecuzione. Ad esempio, la legge 22 agosto 1985, n. 444, contenente provvedimenti per il sostegno dell'occupazione mediante copertura dei posti disponibili nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti locali, dispone che i provvedimenti di nomina sono immediatamente esecutivi, salva la sopravvenienza di inefficacia se la Corte dei conti ricusi il visto. Le prestazioni di servizio rese fino alla comunicazione della ricusazione del visto vanno comunque compensate. Altro esempio è quello del decreto legge 16 maggio 1994, n. 293, convertito con legge 15 luglio 1994, n. 444, sulla disciplina della proroga degli organi amministrativi, secondo la quale i provvedimenti di nomina dei componenti di organi scaduti adottati nel periodo di proroga sono immediatamente esecutivi.

1 principi appena esposti   pur ancora vigenti   hanno, però, perduto terreno, nel senso che si applicano a un numero relativamente ristretto di casi. Infatti, la scissione tra validità ed efficacia è legata all'esistenz,a di controlli cosidetti,,preyentivì

esterni.

Tuttavia, la legg e 14 gennaio 1994, n. 20, ha gr"demente ridotto il numero deglì atti aministrativi ,stàtálì sottoposti al controllo cosiddetto preventivo della Corte dei conti.

Il decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, modificáto   con il decreto legislativo 10 novembre 1993, n. 479, ha fatto lo stesso con gli atti delle regioni sottoposti alla commissione statale di controllo. La legge 8 giugno 1990, n. 142, ha operato una simile riduzione per gli atti comunali e provinciali sottoposti al controllo del comitato 1 regionale di controllo. Questa riduzione

è collegata alla tendenza ad attribuire autonomi poteri ai dirigenti amministrativi e ad aumentare i controlli interni.

La legge 14 gennaio 1994, n. 20, prevede che le Sezioni riunite della Corte dei conti possano, con deliberazione motivata, stabilire che singoli atti amministrativi statali di notevole rilievo finanziario, individuati per categorie e per amministrazioni, siano sottoposti ad esame per un periodo determinato. Ma, in tal caso, la Corte può solo chiedere il riesame degli atti entro quindici giorni dalla loro ricezione, ferma rimanendone l'esecutività (le amministrazioni debbono poi trasmettere alla Corte dei conti gli atti adottati a seguito della richiesta di riesame; se la Corte rileva illegittimità, ne dà avviso al ministro).

Anche per gli atti amministrativi statali stabilmente sottoposti al controllo preventivo la legge n. 20 del 1994 stabilisce che divengano efficaci se la Corte dei conti non ne dichiara la non conformità a legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento (il termine può essere interrotto per trenta giorni dalla richiesta di chiarimenti).

7.4. Imperatività

Il provvedimento è dotato di imperatività perché fa nascere,modifica, éstinìgue    situazioni giuriche soggettive in modo unilaterale senza, cioè, il concorso del soggetto al quale il provvedimento è destinato e prescindendo. dalla,verifica giudiziale del potere.

La spiegazione di queste particolari caratteristiche va cercata ,la. pubblica amministrazione al riparo dai giudici e dagli stessi privati. Si è avuto modo di notare   che il diritto amministrativo è dominato da esigenze opposte. Quella che più immediatamente si percepisce è di tipo garantistico e riguarda il cittadino, che ci si preoccupa di tutelare nei confronti della pubblica amministrazione. Ma vi è, poi, l'altra esigenza, di tutelare l'amministrazione nei confronti dei dei cittadini e del e el giudice, consentendo l'attuazione dell’interesse pubblico indicato dalla norma ed evitando che cittadini o giudici possano porre ostacoli a tale attuazione. Vi è, infine, l'esigenza di limitare l'attività del governo,assicurando l'imparzialità della púbblica amministrazione.

Ora efficacia del provvedimento e sua imperatività costituiscono un potente strumento per attuare i compiti attribuiti dalla legge all'amministrazione, senza che questa debba chiedere al giudice la verifica giudiziale delle proprie pretese o possa subire, per l'iniziativa di privati, intralci o ritardi.

Se sono chiari i motivi di questa particolare forza del provvedimento amministrativo, non ne è chiaro l'inquadramento scientifico e sistematico. In primo luogo, infatti, la scissione tra efficacia e validità non è propria del solo provvedimento amministrativo, ma si riscontra anche in diritto privato. In secondo lugo essa pare disposta principalmente per assicurare che possa prodursi l’imperatività del provvedimento.

(Da CASSESE,La basi del diritto amministrativo, Garzanti)